, председатель Счётной палаты Российской Федерации
КРИЗИС ГЛОБАЛИЗАЦИИ
На мир накатываются волны кризиса. В то время как эксперты пытаются определить частоту и амплитуду грядущих пиков финансово-экономических проблем, предприниматели ищут пути спасения своего бизнеса, а население затягивает пояса и выстраивается в очереди на биржи труда. Коллапса, к счастью, не произошло, но шторм случился изрядный: это не тот случай, когда одни страны барахтаются в бушующем море, а другие с комфортом качаются на тех же волнах. Глобальный кризис затронул всех, потряс сами основы мировой финансово-экономической системы и фактически обозначил водораздел между прошлым и будущим развитием цивилизации.
Была нарушена устойчивость всех отраслей и сфер деятельности, при этом существенно возросла степень неопределённости развития социально-экономических процессов. С самого начала никто точно не знал, сколько продлится кризис, какова будет его глубина и как наиболее безболезненно преодолеть его последствия.
На повестку дня встали задачи восстановления устойчивости мировой экономики и разработки новой финансовой архитектуры мира. Россия активно включилась в работу по преодолению кризиса, президентом страны Д.А. Медведевым и премьер-министром В.В. Путиным был высказан ряд инициатив в этой области.
Кризис показал, что глобализация как форма экономического тоталитаризма не является панацеей от экономических проблем. Более того, она стала одной из причин кризиса, поскольку дала сбой система, построенная во многом на том, что мир изначально что-то должен Федеральной резервной системе, поскольку она взяла на себя миссию регулятора и печатного станка.
За последние десятилетия в мире сформировалась финансово-экономическая модель, когда в формуле «деньги – товар – деньги» деньги фактически заменили товар и стали главным товаром. В цепочке воспроизводства материальных благ резко снизилась роль реальных активов, и система в целом потеряла устойчивость.
Прибыль, завышенная за счёт заёмных средств и спекуляций с ценными бумагами, стала причиной снижения стоимости будущих доходов. Стало обесцениваться само будущее человечества.
Сегодня всё чаще высказывается мнение о том, что деньгам необходимо вернуть их истинную природу – формализованного права требования как подтверждения долговых обязательств. При этом очевидно, что права требования предполагают их обеспечение чем-то реальным – товарами, услугами, средствами производства, землёй, полезными ископаемыми, а не только военной силой и правом печатания дензнаков.
Одним из шоковых проявлений нынешнего кризиса была его внезапность. Привычные индикаторы, доступные достаточно широкому кругу специалистов и позволявшие до этого достаточно объективно прогнозировать возникающие риски и угрозы в экономике или рецидивы социальной напряжённости, оказались нечувствительными, а то и бесполезными.
Показательно, что уже в феврале 2008 года президент Франции Николя Саркози, не удовлетворённый набором статистических данных, характеризующих положение дел в стране, создал рабочую группу, которая позже получила название «Комиссия по измерению эффективности экономики и социального прогресса». В неё вошли два нобелевских лауреата – Джозеф Стиглиц, возглавивший комиссию, и Амартия Сен.
СТАТИСТИЧЕСКАЯ ЛАВИНА Этот кризис является не только глобальным кризисом. Сетецентризм – система взглядов на управление сложными системами в военной, социально-экономической и других сферах для обеспечения базовых эффектов за счёт целенаправленной координации связей элементов, входящих в систему, и многократного дублирования каналов связи для обеспечения надёжности.
Перед учёными была поставлена задача идентифицировать пределы валового внутреннего продукта как показателя экономического развития и социального прогресса, а также оценить, какая информация нужна для формирования более адекватного инструментария оценки состояния экономики и общества.
Действительно, роль показателей социально-экономического развития стремительно выросла за последние два десятилетия. Это вызвано в первую очередь возрастанием сложности современных экономических систем и широким распространением информационных технологий. В последние годы слова «информационная экономика», «информационное общество» стали привычными для нашего уха, характеризуя фактически новый, постиндустриальный экономический уклад, при котором стремительно возрастает роль знаний, инноваций, нематериальных активов. Уже сейчас новые знания в промышленно развитых странах обеспечивают свыше 75 процентов прироста ВВП. А система измерений прогресса осталась прежней, предпринимались лишь отдельные попытки введения актуальных поправок к привычным показателям, например, включения экологической деградации в измерение экономической эффективности.
При этом с развитием IT-технологий всё большее число людей стало получать доступ к большим массивам данных, включая статистику, и использовать их для принятия решений как на работе, так и в повседневной жизни.
Кроме того, значительно расширился спектр областей деятельности и явлений, охватываемых статистикой, и соответственно увеличилось количество показателей. И это логично, поскольку прогресс – это не одно направление и даже не один вектор развития, это спектр экономических, социальных, культурных укладов, обеспечивающих многообразие факторов, необходимых для развития. С другой стороны, неизмеримо усложнилась задача их свёртки в ключевые национальные индикаторы, отражающие приоритеты и состояние развития страны.
Глобальные информационные сети сломали национальные экономические и культурные границы государств независимо от их политического строя и социокультурной идентичности населения. После окончания холодной войны свободный переток информации, прав собственности, товаров и капитала обеспечил победу транснационального сетецентризма. Контроль сетевых протоколов оказался важнее контроля банков, телеграфа и вокзалов, вместе взятых.
Уровень развития информационных технологий стал ключевым активом, существенно влияющим на потенциальные возможности развития стран, включая их экономическую конкурентоспособность, безопасность, удовлетворённость качеством жизни и социальную сплочённость населения. При этом согласно результатам исследований нобелевского лауреата Р. Солоу, за период с 1983 по 2003 год трудозатраты компаний выросли на 25 млрд. человеко-часов, затраты на обслуживание ЭВМ достигли 68% фондов заработной платы, а доходы от информатизации в целом оказались вдвое ниже расходов. И это без расходов на обеспечение информационной безопасности.
Это не кризис в эпоху глобализации.
Этот кризис является кризисом глобализации.
Это наше видение мира, которое на данный момент показало свои недостатки.
Это то, что мы должны исправить.
Из выступления Н. Саркози
на 40-м Всемирном экономическом форуме, Давос, 27 января 2010 года.
Однако эти факты не помешали росту капитализации IT-компаний, которая продолжала расти даже в период кризиса. В 2009 году среди 50 крупнейших компаний мира IT-компании увеличили своё присутствие до восьми при наличии в списке одиннадцати компаний нефтяного и энергетического сектора, девяти – финансового и только одной – автомобильного.
Базовые эффекты информатизации обеспечили развитие рынка сетевых услуг в банковском деле, телекоммуникациях, страховании и других сферах развития социальных сетей. Уже к 2007 году более четверти валового внутреннего продукта США приходилось на информационные и финансовые услуги.
Оценки уровня развития сетевых информационных технологий стали во многом определять рейтинги и оценки уровня прогресса отдельных стран и их союзов. Давосский экономический форум ежегодно публикует оценку индексов сетевой готовности стран мира, согласно которой Россия в 2009—2010 годах опустилась с 74-го на 80-е место среди 133 стран и уверенно заняла предпоследнее место в списке двадцати ведущих стран мира G20.
Наше место, согласно оценкам давосских экспертов, определяется слабой готовностью правительства Российской Федерации к применению информационных технологий (99-я позиция), низким уровнем использования властью информационных технологий (106-е место), включая госучреждения (121-е место) и сферу государственных услуг (118-е место).
При этом очевидно, что информатизация не является самоцелью, а лишь одним из условий прогресса, измерение которого представляет крайне сложную задачу.
Можно не соглашаться с выбором и методами расчёта показателей, но нельзя согласиться с ролью России как сенсора в сложившейся системе измерения прогресса, где реализуется целый ряд глобальных проектов. Наша страна в лице Счётной палаты активно включилась в эти процессы в конце 2007 года, когда на очередном конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) мне было доверено возглавить рабочую группу по разработке ключевых национальных индикаторов развития (KNI), в которую вошли представители 21 страны мира.
ЧТО ЕСТЬ ПРОГРЕСС? Пакт Манклоа – договор, подписанный во дворце Манклоа между политическими партиями, профсоюзами и работодателями о согласии с условиями и принципами развития Испании после Франко, включая принцип справедливого распределения тяжести кризиса между регионами и социальными группами.
Сформировать новую систему показателей развития и источников экономического роста, отражающих проектный подход, оценку по конечному результату, непрерывность процесса стратегического управления, – злободневная задача не только для нашей страны. Этими проблемами, помимо уже упоминавшейся комиссии Саркози, активно занимается Организация содействия экономическому развитию (ОСЭР). Под её эгидой прошли две международные конференции в Стамбуле и Пуссане, где представители более 140 стран обсуждали проблемы измерения параметров социального прогресса как условия безопасного и устойчивого развития. Системы оценки эффективности, основанные на универсально принимаемых ключевых параметрах, рассматривает в эти дни в Мехико бюро руководства ИНТОСАИ, где Россия руководит рабочей группой по KNI.
В ходе этой работы проблемным оказалось уже само определение прогресса, которое классик «экономики счастья» нобелевский лауреат Амартия Сен определил как свободу, понимаемую как «возможность самореализации».
В то же время, как известно, Ф. Энгельс определял свободу как «осознанную необходимость». Симбиоз данных понятий позволяет определить свободу как «необходимость возможностей», то есть как потенциал или способность для достижения выбранных целей.
При этом совокупный национальный потенциал может быть представлен как сумма реализуемой мощи (например, ВВП) и мобилизуемых ресурсов (например, запасов полезных ископаемых).
Проблеме измерения потенциалов (capabilities, capacity) сегодня посвящено огромное количество работ, но задача от этого не становится проще.
Для стран с разной историей и уровнем развития пространство измерения прогресса может иметь различное число координат и метрик оценок. Институт Маккензи выделяет ряд уровней пространства управления развитием и обеспечивающих их информационных технологий: планирование ресурсов, проектное управление, процессное управление, управление архитектурами и управление потенциалами.
По просьбе Президента Российской Федерации Счётная палата развивает аудит сопоставления стратегий развития, примером которого могут служить результаты сопоставления уровней стратегирования России и США. Сегодня мы фактически переходим от двухмерного планирования к трёхмерному программированию, в то время как США переходят от четырёхмерного управления целеустремлёнными архитектурами (BEA) к многомерному сетецентрическому управлению потенциалами развития.
В этом плане выдающийся российский историк, автор термина «геополитика» Н.Я. Данилевский рассматривал прогресс не как универсальный вектор, а как спектр развития равноправных культурно-исторических типов, обеспечивающих многообразие мира как условие развития цивилизации в целом.
Сегодня прогресс прямо связывают с «умной экономикой», отражением которой являются не столько конкурентоспособные продукты и услуги как объекты управления, сколько «умная» система управления социально-экономическим развитием, включая адекватный выбор базовых ценностей и стратегических целей, эффективную архитектуру ответственности и конкурентоспособные технологии управления. И всё это требует денег и внимания власти не меньше, чем строительство АЭС, суперЭВМ и Сколково.
Что касается выбора целей, то кризис лишний раз подтвердил вывод комиссии Саркози, сделанный в докладе «Измерение эффективности экономики и социального прогресса» об опасности подмены целей условиями их достижения. Имея значительный запас золотовалютных резервов как условие финансовой стабильности, мы не обеспечили даже условий экономической стабильности, не говоря о целях и темпах развития, включая рост ВВП – как ключевую из выбранных стратегических целей.
При этом ВВП, безусловно, является важнейшим показателем, но, как справедливо отмечал Дж. Кеннеди, «это не то, ради чего стоит жить». И, может быть, поэтому даже восьмикратный рост ВВП Азербайджана и более высокий, чем у России, индекс конкурентоспособности не изменили вектор миграции между Баку и Москвой.
Если вас вывели или вы сами выбрали ложную цель, то у вас есть шанс компенсировать издержки за счёт реализации других целей. Если вы выбрали ложную систему координат или у вас её вообще нет, то вы не достигнете ни одной из целей. Поэтому крайне важен выбор показателей и критериев успешности прогресса.
За последние годы высшее политическое руководство страны приняло ряд принципиальных решений в сфере планирования социально-экономического развития, формирования стратегических карт и архитектуры пространства показателей качества.
Третий год ведётся оценка результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти: анализируется степень достижения целевых показателей, отслеживается динамика достигнутых результатов, а также планы по повышению результативности.
В соответствии с правительственным постановлением ведётся разработка карт проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. Большинство этих проектов, которых насчитывается около пятидесяти, являются межведомственными и могут охватить около 35 процентов бюджетных расходов.
Утверждена разработанная Минфином России программа повышения эффективности бюджетных расходов на этот же период. Одновременно предлагается реструктуризация бюджетного сектора и создание большой сети автономных учреждений. Представляется, что без надлежащей системы контроля за качеством и доступностью услуг населению, а также за управлением бюджетными средствами существуют значительные риски при реализации намеченных мер. Принятие программы требует новых методов аудита проектов и программ – от мониторинга транзакций до Performance Audita.
Добавлю, что различные направления реформирования управления в государственном секторе слабо скоординированы между собой. Материалы проверок Счётной палаты свидетельствуют, что система показателей отчётности пока слабо связана со стратегическими целями и доктринальными документами, включая послания президента, Концепцию долгосрочного развития страны до 2020 года, а также с эффективностью бюджетных расходов. Отсутствует общая стратегия внедрения принципов управления по результатам.
В условиях отсутствия в нашей стране аналога Административного бюджетного управления США или Госплана СССР несбалансированность целей, ресурсов и мер, а также отсутствие системы синхронизации их изменений может привести к росту рисков ведомственного сепаратизма не меньших, чем риски регионального сепаратизма.
При этом очевидно, что без формирования целостной информационной модели как платформы взаимодействия между властью, бизнесом и обществом проблему сбалансированного устойчивого развития не решить. Бизнес, как всегда, будет стремиться национализировать или интернационализировать издержки и приватизировать прибыль. Государство, явно проигрывая бизнесу в использовании возможностей передовых информационных технологий управления активами, рискует остаться в роли статиста процессов перемещения материальных и финансовых ресурсов в ущерб интересам общества.
НАЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ РАЗВИТИЯ
Очевидно, что для обеспечения эффективности стратегического планирования в нашей стране необходимо создать систему достоверных, в том числе юридически значимых, докладов и данных, включая результаты прогнозирования, планирования и реализации процессов социально-экономического развития, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также иными субъектами социально-экономического развития.
На основании этих данных должна быть сформирована единая нормативно-информационная база, содержащая сведения о национальных, федеральных, отраслевых, региональных и муниципальных стратегиях, программах, проектах и планах социально-экономического развития, а также реестры характеризующих их целей, показателей и критериев социально-экономического развития.
В этой связи Счётная палата осуществляет ежегодный аудит реализации целей Концепции национальной безопасности, Концепции долгосрочного развития и Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Мы ужесточили контроль за реализацией масштабных долгосрочных программ и учитываем, в частности, качество проработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность, определяем источники повышения эффективности использования ресурсов в контексте общенациональных проектов.
Такие подходы применимы и к контролю исполнения федерального бюджета. Принципиально важным является то, что стратегический аудит, аудит эффективности наряду с традиционным финансовым аудитом позволяют органам внешнего государственного и муниципального контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств: от разработки проектов до получения конечного результата.
В России положение усугубляется нерешённостью проблемы учёта, регистрации и оценки ключевых национальных активов. До сих пор не завершено формирование электронной базы данных по федеральному имуществу.
Сегодня количество объектов, учтённых в Реестре федерального имущества, за последний год увеличилось с 671 тысячи до 1,2 млн. единиц, а их стоимость возросла с 31,8 трлн. рублей до 95,3 трлн. рублей, что, безусловно, является достижением Росимущества, учитывая, что год назад на учёте состояло чуть более 300 тыс. объектов на 31 трлн. рублей. При этом в отчёте Минфина по бюджету за 2009 год впервые были отражены активы казны в виде акций на сумму 3,9 трлн. рублей при 189 млрд. рублей на конец 2008 года.
При этом средняя оценка стоимости одного гектара Русской земли составила около 50 копеек, а капитализация имущественного комплекса страны в целом сегодня в десятки тысяч раз меньше, чем таких стран, как Южная Корея и Япония. А, как известно, от уровня капитализации прямо зависит объём инвестиций как условие модернизации экономики страны.
По оценке перуанского экономиста Эрнандо де Сото, стоимость только нелегализованных активов так называемых окраинных государств, в том числе стран СНГ, составляет более 93 трлн. долларов США.
Стоимость нематериальных активов, учтённых в Реестре федерального имущества по состоянию на 1 января 2010 года, составила всего 1,5 млрд. рублей, из которых интеллектуальная собственность – 1,4 млрд. рублей (в том числе в казне Российской Федерации только 9 млн. рублей) при ежегодных расходах бюджета только на гражданские НИОКР в сотни миллиардов рублей. Таким образом, доля учтённых в собственности Российской Федерации нематериальных активов в ВВП составляет только 0,004 процента при кратном превышении доли нематериальных активов ведущих компаний и развитых стран мира над стоимостью материальных активов.
Масштабная декапитализация вследствие приватизации по ликвидационной цене и отчуждение значительной части населения от ключевых активов ведёт к социальной разобщённости, снижению чувства собственного достоинства и, как следствие, росту социального напряжения.
Уже само понятие чувства собственного достоинства предполагает наличие собственности, имеющей стоимость. Без гласного на основе IT-учёта и управления имущественным комплексом страны этих проблем не решить, и это не столько проблемы Росимущества, сколько проблемы развития страны в целом. Организация легального и гласного учёта имущественного комплекса фактически возвращает ключевые национальные активы под юрисдикцию России из внешних и внутренних офшоров, где они составляют фундамент национальной и транснациональной коррупции.
Это не значит, что неучтённые активы не работают. Они работают, но с огромным дисконтом и не на нас. Именно нелегализованные активы «окраинных стран», по оценке Госдепа США, являются важным фактором устойчивости доллара как мировой резервной валюты. Существенно, что одним из важнейших последствий дефолта 1998 года стало 20-кратное увеличение долларовой ёмкости российского рынка.
Новая экономическая стратегия США предполагает удвоение в 2012 году американского экспорта, что означает завоевание значительной части рынков сбыта товаров и услуг. Учитывая инерционность товарного производства и уровень конкуренции товаров, производимых КНР, ЕС и Японией, можно предположить, что значительную часть прироста экспорта США должны составить нематериальные активы, включая объекты интеллектуальной собственности и услуги в сфере информационных технологий.
И это открывает для России (как одного из потенциальных рынков) не только новые возможности, но и новые риски, вплоть до рисков утраты суверенитета в ключевых сферах социально-экономического развития.
«СТВОЛОВЫЕ КЛЕТКИ» РОСТА
Кризис показал, что странам G8 и G20 ещё далеко до экономического «пакта Манклуа» как условия справедливого распределения тяжести кризиса между регионами и социальными группами. Об этом, в частности, свидетельствует резкое в период кризиса ограничение доступа к национальным статистическим данным, а также закрытие Федеральной резервной системой с 2006 года данных по денежному агрегату М3 даже для членов G8, а это ключевой показатель для прогноза долгов и инфляционных рисков.
В то же время уважение вызывают объёмы и скрупулёзность сбора и анализа данных о странах мира, собираемых Мировым банком, ОСЭР, Экономическим форумом в Давосе, Международным валютным фондом и другими аналитическими институтами.
В этой связи наряду с решением проблемы транспарентности и наращиванием возможностей мониторинга KNI проблема защиты национальных данных для каждой из стран становится не менее актуальной, чем проблемы защиты персональных данных. И мы вынуждены учитывать эти тенденции при решении задач в рамках рабочей группы по ключевым национальным показателям.
Сегодня мы сталкиваемся с целым спектром вызовов в сфере развития информационных технологий, где наряду с проблемами формируются новые возможности как «стволовые клетки» будущей сетевой архитектуры страны. При этом к числу такого рода «стволовых клеток» с полным правом могут быть отнесены:
– реализованные аппаратом правительства технологии по комплексному управлению проектом социально-экономического развития в соответствии с целями Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации;
– внедрённые усилиями А.Г. Хлопонина и А.В. Новака в Красноярском крае информационные технологии проектного управления комплексным развитием региона;
– технологии информационного обеспечения результатов деятельности в сфере земельных отношений и содействия развитию строительного комплекса страны, созданные на базе Фонда по содействию развития ЖКХ, возглавляемого А.А. Браверманом;
– серьёзные по масштабам и возможностям информационные технологии управления портфелями проектов в целях подготовки и проведения Олимпийских игр, формируемые благодаря усилиям Д.Н. Чернышенко.
И это далеко не полный перечень примеров, когда IT-технологии не стали самоцелью, а работают на базовые эффекты и стратегические цели сценариев развития.
Однако уже принятые высшим политическим руководством страны решения ставят гораздо более амбициозные и сложные задачи, к числу которых, по мнению Счётной палаты, можно отнести:
– информационное обеспечение становления Государственной контрактной системы как ключевого условия роста эффективности отраслевой и региональной политики государственного хозяйствования;
– обеспечение эффективного учёта и управления имущественным комплексом страны, без чего невозможна рекапитализация экономики страны как важнейшего условия привлечения инвестиций в её модернизацию;
– формирование конкурентоспособных информационных технологий, обеспечивающих становление в России финансового центра мирового уровня, для чего президентом создана рабочая группа;
– унификация и доступность исходных текстов программного обеспечения информационных технологий проектного управления, используемых бизнесом и властью в целях социально-экономического развития.
Естественно, что организация учёта, обработки и представления достоверных, объективных, а не надуманных данных является непростой и недешёвой задачей. Поэтому когда правительством утверждаются сотни показателей бюджетирования, ориентированного на результат, и других данных, то необходимо ответить на вопрос, кто и за какие деньги будет вести обработку информации. При этом необходимо, чтобы не только федеральные и региональные власти, но и население могло увидеть реальное состояние ключевых показателей и тенденции их развития.
Надо отдавать себе отчёт в том, что усилий только Росстата, Контрольного управления Президента Российской Федерации, Счётной палаты может оказаться недостаточно. Мировой опыт свидетельствует о необходимости участия общества в контроле за реализацией крупномасштабных, значимых для всех проектов. Это поможет формировать не только заинтересованность населения в их реализации, но и ответственность власти за взятые обязательства, результаты и последствия реализации данных проектов.