«Кадры, решающие всё» в регионах уже появились. Федеральному Центру нужно это понять и принять. Так считает Вячеслав ГЛАЗЫЧЕВ – председатель Комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ, профессор Московского архитектурного института, автор более десятка книг и свыше четырёхсот статей.
– Вячеслав Леонидович, в последнее время было принято сразу несколько масштабных программ, которые будут определять развитие страны на долгие годы, от нацпроектов до известной «программы 2020». Но когда вчитываешься во многие документы, такое впечатление, что для их авторов «земля закругляется» точно по границе МКАД. Почему-то, вырабатывая долгосрочные стратегии, Центр как будто забывает, что не может быть «общей гребёнки» для Калининграда и Чукотки, Краснодарского и Красноярского краёв…
– Справедливости ради надо сказать, что параллельно с «Программой 2020» МЭРТ и Минрегион пытаются развернуть седьмую позицию программы экономического развития, где всё-таки есть «региональный аспект». Хорошо, что он хотя бы появился – в отличие от прошлых лет. Но сдвиг этот пока невеликий. До сих пор правительство (я имею в виду его «неизменяемую» часть) мыслит абсолютно в советских категориях планирования. Промышленность группы «А» как базис, сверху «шляпа» в виде повышения жизненного уровня по России в целом – и всё. Но чтобы повысить этот средний уровень, для начала надо хотя бы знать, какие существуют крайности, что и где вообще происходит. А такого знания у федерального Центра нет.
Между тем в каждой губернии – свои казусы. Бывает, что в пределах одного субъекта Федерации перепады между отдельными районами и городами такие, будто между ними не 100 километров, а 30 лет. В каком-то месте торжествуют рыночные принципы, а в другом произошёл откат к натуральному хозяйству, да ещё и в сочетании с «неофициальной» экономикой. Статистика ясности не добавляет. Например, непьющие семьи жителей самых что ни на есть медвежьих углов иногда обеспечивают себе на обслуживании туристов, на заготовке грибов или ягод по два десятка официальных зарплат, и вовсе не такие уж они «нищие», как значится в финансовых документах. Я наблюдал такое в затерянном Верхнекамском районе Кировской области.
Или вот большое село Криуши в Ульяновской области на берегу Волги. Завод закрыли, люди не у дел, казалось бы – полная катастрофа. Но дамы, которых видишь в клубе, одеты весьма достойно, во дворах новые машины… Мужья у них, оказывается, по большей части «в отхожем промысле» на флотах, да и сами они чем-то торгуют, заняты мелким бизнесом… Есть и совершенно противоположные примеры.
Беда же в том, что общей картины из этих мозаичных фрагментов так и не сложили. Муниципальной стратегии с начала 90-х годов по-прежнему нет, и федеральный Закон о местном самоуправлении (131-й ФЗ), который со следующего года вступит в полную силу во всей стране, проблемы, скорее, добавил, чем решил.
А нет общей картины и некой «карты кризисных зон» лишь потому, что никогда не было на неё спроса – ни «госзаказа» экспертам, ни хотя бы неофициальной просьбы от федеральных властей. Зато периодически возникали амбициозные планы – построить где-то прииск, технопарк или завод-гигант. Без ответа на «детский» вопрос: а кто там будет работать? Кто этих работников научит? С такой проблемой столкнулись, например, в Калужской области, где идёт подготовка строительства автомобильных заводов на трёх площадках и «кадровые пылесосы» уже захлёбываются.
– А к соседям «шланг» запустить нельзя?
– У губернских властей очень сильна «островная» психология. За пределами своей области или края они не видят ничего. Зато рисуют «стратегию развития региона», и каждый хочет видеть у себя джентльменский набор: хаб (транспортный узел), логистический центр, туризм. Горизонтальные связи – редкость. Калужская область, например, проводила переговоры о совместных планах с Орловской, Тульской и Брянской, чтоб не строить одно и то же по обе стороны административной «межи».
Но это исключение, а не правило. Что вы хотите, если в ведомственную логику идеология «макрорегионов» тоже никогда не вписывалась?.. Разве что Минприроды и Агентство по водным ресурсам знали, что рекам наплевать на границы областей – они в пределах своих бассейнов текут куда хотят.
Правда, за последние полгода, после прихода в Минрегион Дмитрия Козака, хотя бы в исходных установках изменения чувствуются. Отрадно и то, что думский Комитет по вопросам федеральной политики не так давно провёл вполне достойный круглый стол, к которому были обобщены пожелания и претензии региональных заксобраний. Впервые! До сих пор ни одна их поправка в 131-й закон через Думу не проходила.
Это не значит, что предложения с мест идеальны, а в центре их зажимают. Речь идёт о другом: законодательство так или иначе придётся менять в пользу большей самостоятельности регионов, которые лучше Москвы знают, что у них произрастает и что падает с неба в виде осадков. «Рамочные» законы вроде Уголовного кодекса, конечно, должны быть универсальными. А остальные – гибкими, учитывающими конкретные ситуации на местах. Иначе сдвинуться невозможно.
– Идеология «макрорегионов», о которых вы говорите, подразумевает дальнейшие слияния и укрупнения? И сколько их должно остаться в России – тридцать? Пятнадцать? Семь – по числу федеральных округов?
– Идея свести Россию к нескольким регионам – просто бред. Никакого толка от этого нет и быть не может. Не надо путать две разные вещи: развитие страны, которое действительно не предполагает термина «отдельно взятый регион», – и то, чтобы предоставить населению минимальный комфорт и «набор услуг», в чём и состоит главная функция власти. Почта должна приходить вовремя, пенсии – выплачиваться, мусор – убираться, фонари – гореть. Всё это невозможно делать на слишком большом пространстве. Хорошо известно, что происходило при бездумном укрупнении больших территорий.
Я убеждён, что нужен отказ от принципа «сплошной муниципализации страны» – то ли идеалистического, то ли циничного. Когда хребет Черского, где никто не живёт, тоже входит в состав какого-то муниципалитета, а Новая Земля оказывается «городским округом». Понятно, что это связано с размером взимаемых налогов, но ничто нельзя доводить до абсурда.
– Равенства и братства регионов в ближайшей перспективе не достичь?
– Ситуация в стране поляризуется всё больше и больше, а вместо «выравнивания» ножницы раскрываются только шире. Единственный способ сдержать это раскрытие и сделать его более плавным – укрепление местного самоуправления. Но это предполагает нечто большее, чем просто субсидии. Да, конечно, «требования с мест» обычно сводятся к нехитрому «дайте денег, оставьте нам наши налоги». Это объяснимо и по сути правильно.
Но кроме денег местные власти должны получить и мотивацию к собственным действиям. Надо понимать, что в посёлке на 3–5 тысяч жителей, где рухнуло единственное предприятие, оставь местной казне хоть все налоги – ничего не произойдёт. Нужны внятные правила игры, которых придерживаются все стороны. Главная цель – удержать на плаву максимум малых городов, чтобы снизить «давление» на города крупные, которые и без того задыхаются.
В принципе это возможно. Хотя что бы ни писали о «стабилизации», понятно, что все малые города на карте не удержатся. Однако, к счастью, русский человек не очень мобилен, это не американец – перекати-поле. Если на «малой родине» у него появляется пристойное место работы, он, скорее, останется, чем побежит. Его можно сманить только на очень большие деньги, и то не всегда. Эта особенность сыграла свою роль в тяжёлые годы. Но дальше удерживать такую ситуацию трудно. Люди всё-таки ищут там, где лучше.
И чтобы не допустить запустения малых городов, требуются серьёзная экспертная работа, совместные усилия властных структур, аналитиков, общественности.
По моим наблюдениям, она уже начинается. Заработал фонд поддержки ЖКХ (через него выделяются деньги среднекрупным городам, чьё хозяйство сейчас в жутком состоянии). Общественная палата, Всероссийский совет по местному самоуправлению, Союз городов России и другие организации накапливают и обобщают опыт. Из высоких властных структур лично ко мне (и, уверен, не ко мне одному) уже обратились с неофициальными просьбами высказать в свободной форме свои соображения. Это хорошо.
Но время поджимает. Уже с 1 января в полном объёме местному самоуправлению будут переданы все полномочия, предусмотренные законом. А в большинстве регионов МСУ угробили или дискредитировали. Плюс демографические проблемы, кадровый голод…
– На местах начальников нигде не учат?
– Факультеты муниципального управления в вузах есть, однако опыт в данном случае можно приобрести только «в бою», на практике. Правда, с кадрами для муниципальных органов всё не так безнадёжно. Сколько у нас в стране, например, посёлков с бывшими военными пенсионерами, достаточно образованными людьми. Или выходцами из бизнеса, которые пошли во власть для защиты своих интересов, но вполне справляются с ролью муниципальной власти. Здесь, как правило, нужно не стратегическое планирование, а обычный здравый смысл.
Разговоры о том, что «на местах нет кадров», – это зачастую обычный московский снобизм. Могу сказать исходя из собственного скромного опыта: в целом на местах уже произошла настоящая кадровая революция. На уровне местного начальства в малых городах и посёлках появились люди образованные, умеющие считать, рационально мыслящие, повидавшие мир. Центр и губернские власти должны научиться работать с ними. И вот в этом отношении я скептик. Как правило, губернские администрации действует в отношении муниципалов с медвежьим изяществом, что порождает массу конфликтов. Не могут задушить – пытаются возглавить, что ещё хуже. Вот, например, подобную ситуацию мы наблюдали в Челябинской области…
Исключений из правил достаточно мало. На мой взгляд, настоящая государственная политика, называй её программой-2020 или 2030, по сути, заключается в ответе на вопрос: как эти люди смогут реализовать свой потенциал и чем при этом обязано поступиться государство.
Сейчас же у нас на местах руководители, которым доходов муниципальной казны хватает только на то, чтобы заплатить жалованье главе администрации и бухгалтеру, починить пару фонарей и пройти грейдером немощёную улицу (как в селе Хомутинино Иркутской области, «прославившемся» своим бунтом против районных и региональных властей). Дальше начинаются «рецепты выживания». Но государство уже инициативу из рук выпускает.
Кроме того, на низовом уровне мы имеем сейчас огромное число раздражённых и озлобленных депутатов местных советов, особенно сельских, 80 процентов из которых зарплаты за своё депутатство не получают, следовательно, обладают повышенной амбициозностью при очень небольших правах и возможностях. Они на грани потери надежды, уверенности в завтрашнем дне и мотивов к активной деятельности. Это – резерв будущей политической оппозиции, и я как член Общественной палаты считаю своим долгом предупреждать власти предержащие об этом риске.
– Не обернётся ли однажды тлеющий где-то внизу «пожар в торфянике» грандиозным провалом? И есть ли всё-таки места, где правила пожарной безопасности уже научились соблюдать?
– Провалов уже множество. Просто их из Москвы «не видят». Точно так же как «неожиданностью» стала Кондопога. Я досконально знаю, может, не всю страну, но две трети точно. И повсюду вижу эти тлеющие «очаги». В одном из посёлков не самой слабой Иркутской области, например, бывшие геологи и члены их семей в жестокой оппозиции с бывшим колхозом.
Или – уже в другой губернии – есть бывший военный посёлок. Педагогические коллективы школ, состоящие из «офицерских жён», предлагают учить сельских детей (действительно отстающих) на дому. Чтобы не смешивать их с городскими и не «портить хороших ребят». Чистый апартеид. Конфликтам, подобным кондопожскому, и подавно нет числа.
Со всем этим Центру надо не только разбираться «поштучно», но и иметь внятную стратегию на будущее. Но на федеральном уровне предпочитают громадьё планов. Говорят о железках, а не о людях. Оперируют средними цифрами.
Некоторые губернские власти, правда, отличаются от общей массы в лучшую сторону. Та же Калужская область, о которой я уже говорил. Внушают надежду первые шаги нового архангельского губернатора. Так, например, первое действие его администрации – заключить арендные договоры с малым бизнесом не на год, как раньше, а на пять. При этом потребовали от торговцев «прекратить шалман» и переселиться в цивилизованные павильоны, пройти регистрацию и т.д. Выживут не все, но оставшиеся смогут развиваться.
Очень неглупую политику в отношении муниципалов ведут в Красноярском крае или в Новосибирской области, где четыре года назад «обменяли» долю субсидий на процент областных налогов (условно говоря, вместо прежних 300 рублей дают 200, но те 100, которые раньше шли в областную казну, муниципалы могут оставить себе и думать, как эту сумму увеличить). Здесь важно, чтобы в масштабах страны появился стимул к рассредоточению производств в системе малых городов. Создать таким образом барьеры на пути оттока людей (преимущественно молодых) в Москву и областные центры. И не прятать очевидный кризис за благополучную «усреднённую» цифирь.
Кризис – это не катастрофа. Это всего лишь напряжённое состояние. Не важно, как оно возникло, но с ним надо жить и работать. Мы не первые решаем эти проблемы, с ними сталкивались многие города Европы и Америки. Умеренный оптимизм внушает то, что они с таким кризисом справиться сумели.
– Да, но в той же Канаде, например, северные территории не застраивали городами и осваивали вахтовым методом. А как быть с нашими «северами»?
– Усреднённых рецептов нет и в этом случае. Нам досталась система расселения совсем от другой страны, чем сегодняшняя Россия. Мы не сможем сохранить, как говорят некоторые прекраснодушные политики, все без исключения муниципалитеты. Значит, снова нужен «проектный подход». Одно дело север мурманский, где шансы развития города очень велики. А вот Норильск медленно пытается избавиться от лишнего населения, стимулируя переселение в более тёплые края. «Социалка» – слишком большая нагрузка на себестоимость продукции тамошних заводов.
Если Северный морской путь восстанавливается как реальная трансконтинентальная транспортная коммуникация – замечательно. Если же он служит только для «северного завоза» в северные порты – это нонсенс. «Вахтовый метод» бывает разный по уровню затрат. Беда в том, что великие проекты у нас имеют привычку провозглашать, не утруждая себя деталями.
Меня, например, никто не убедил в том, что строительство железной дороги до Магадана не станет дороже, чем эксплуатация всех магаданских месторождений, в течение десяти лет. Очень хороша идея скоростного экспресса между Москвой и Питером. Но, строго говоря, ночные поезда ничем не хуже. И почему нельзя те же средства вложить в пуск скоростных экспрессов между Челябинском и Екатеринбургом, Новосибирском и Красноярском, что сильно повысило бы мобильность тамошней не самой худшей рабочей силы?
Спокойно и без страстей этот «кризис понимания» придётся преодолевать новому федеральному правительству. Психологически для российской ментальности крупные проекты нужны. Но если сложить все затеи, записанные в стратегиях регионального развития, то денег на них в стране не хватит.
Значит, нужно будет точно определить приоритеты. Работать в «пилотных» регионах, демонстрируя успешность новых методов. Наращивать «человеческий капитал» и проводить конкурсы среди кандидатов на разного рода муниципальные должности, понимая, что капитал этот далеко не безграничен.
Но наконец осознать и то, что муниципальные «низы» давно опередили федеральных чиновников по целостности понимания реальной ситуации. Они имеют с ней дело, они в ней живут. Центру остаётся только захотеть работать с ними как с реальными партнёрами. Не выстраивать всех по одному ранжиру и не перекладывать непосильную ношу полномочий, не обеспеченных деньгами. Преодолеть своё верхоглядство и некомпетентность. Иначе, как писал Салтыков-Щедрин, «мучениям нашим, любезная тётенька, не будет конца…».
Беседовала