Не учите нас демократии

Послание президента Путина Федеральному собранию актуализирова­ло тему конституционного строительства. Дискуссия вокруг поправок в основной закон страны выявила ряд стереотипов, заблуждений, главное из которых: в Рос­сии якобы нет устойчивых традиций конституцион­ного развития, сама идея Конституции и правового государства привнесена извне. И, дескать, именно поэтому для российско­го общества характерен правовой нигилизм. Между тем развитие конституци­онных идей в России имеет богатую историю и давние традиции.

Отметим, что в современ­ном понимании Конституция (в переводе с латинского «учре­ждение», «установление») – основной закон государства, в котором устанавливают­ся принципы общественного строя и структура высших орга­нов власти, порядок взаимо­действия их между собой, чаще всего на основе принципа раз­деления властей. Обязательны­ми элементами Конституции должны быть права и свобо­ды личности и существование народного представительства (парламента), через которое осуществляется контроль со стороны населения за деятель­ностью государственных орга­нов власти.

Первая в мире конститу­ция в виде единого докумен­та появилась в США в 1787 г., затем во Франции в 1791 г., хотя в Англии ряд документов кон­ституционного характера был принят ещё на рубеже XVII– XVIII вв.

А что же в России?

Вечевая демократия

Традиция активного участия населения в политической жиз­ни восходит к Древнерусскому государству (IX–XII вв.). Почти в каждом городе действова­ло народное собрание – вече, которое совместно с князем решало основные вопросы государственного значения (так называемая вечевая демокра­тия). Эта традиция продолжи­лась в период феодальной раз­дробленности в Новгородской и Псковской республиках.

После монгольского наше­ствия постепенно возобладала тенденция жёсткой политиче­ской централизации и перехо­да к абсолютизму с элементами восточного деспотизма. Тем не менее традиции «народоправ­ства» окончательно не исчез­ли, а трансформировались в деятельность местного само­управления и земские соборы XVI–XVII вв. Причём именно народная инициатива «снизу» фактически спасла страну от полного распада во время Смут­ного времени, земские соборы превратились в главную цемен­тирующую основу, на которой была воссоздана российская государственность после Сму­ты. Первая половина XVII века прошла под знаком совместно­го правления царя и земских соборов.

Кондиции верховников

После петровской модерни­зации и установления абсолю­тизма, казалось бы, с тради­циями «народоправства» покон­чено – общество отстранено от участия в принятии полити­ческих решений, все сословия закрепощены в рамках идеи «служилого» или «регулярного государства». Но это только на первый взгляд. На самом деле ограничительная, конститу­ционная тенденция никуда не исчезла. Она приняла скрытую, оппозиционную форму и про­явилась уже в 1730 г. в виде так называемых кондиций верхов­ников, которые с полным осно­ванием можно считать первым конституционным проектом в российской истории. Суть их в том, что власть приглашённой на русский престол племянни­цы Петра Анны Иоанновны ограничивалась Верховным тайным советом и превраща­лась в чисто номинальную. Это был типичный пример ари­стократической конституции, когда власть монарха ограничи­валась узким кругом предста­вителей аристократии. Однако в тот момент замысел «верхов­ников» не нашёл поддержки ни среди гвардии, ни среди широ­ких масс дворянства, окончил­ся неудачей и восстановлением самодержавия. Однако начало было положено.

Проекты графа Панина

Во второй половине XVIII в. разрабатываются консти­туционные проекты графа Н.И. Панина, руководителя коллегии иностранных дел и по совместительству глав­ного воспитателя наследника Павла Петровича, с которым Панин и связывал надежды на реализацию реформ. Суть проектов – в ограничении вла­сти монарха Императорским советом или Верховным сена­том, избираемыми губерн­скими собраниями дворян­ства. В отличие от «кондиций верховников», в ограничении императорской власти должен был участвовать не узкий слой аристократии, а широкие кру­ги дворянства, поэтому Панина можно считать родоначальни­ком дворянско-просветитель­ского конституционализма.

Однако его проекты не были реализованы. Екатерина II единоличной властью ни с кем делиться не собиралась, а у Пав­ла I к моменту прихода к власти полностью изменились поли­тические взгляды, он превра­тился в убеждённого сторонни­ка сохранения самодержавия. К тому же и Н.И. Панина к этому времени уже не было в живых.

Надежда на Александра I

Шансы на введение в Рос­сии Конституции предста­вились после восшествия на престол Александра I. Бла­годаря влиянию его учителя Ф. Лагарпа, Александр стал сторонником Просвещения, введения Конституции и отме­ны крепостного права. По его прямому указанию с 1801 по 1820 г. были подготовлены как минимум три конституци­онных проекта: Жалованная грамота российскому народу 1801 г., проект М.М. Сперан­ского 1809 г. и Уставная гра­мота Российской империи 1818–1820 гг. Первый из них предоставлял всему населе­нию страны, включая и кре­постных крестьян, ряд демо­кратических прав и свобод (совести, вероисповеданий, слова, печати, собраний, гарантии нерушимости права частной собственности и т.д.). Второй и третий предполагали коренное изменение системы управления на основе принци­па разделения властей и пере­хода к конституционной дуа­листической монархии, при которой у монарха оставалась вся полнота исполнительной власти, но законодательная власть делилась между импе­ратором и двухпалатным пар­ламентом (Госсовет и Госдума по проекту Сперанского, Сенат и Посольская палата по Устав­ной грамоте). Большая часть законодательных полномочий оставалась у монарха, но он терял право единолично при­нимать законы. Кроме того, по Уставной грамоте 1818– 1820 гг. Россия должна была превратиться в федерацию.

Однако ни один из проектов не был принят. Основная при­чина – Александр I планировал одновременно решить сразу два вопроса: введение конституции и отмена крепостного права. Но в тех условиях одно противоре­чило другому. В случае созда­ния парламента большинство в нём неизбежно получило бы прокрепостнически настроен­ное дворянство, которое забло­кировало бы любой законопро­ект по крестьянскому вопросу. Сказался и неблагоприятный внешнеполитический фон (в условиях бесконечных войн, которые вела Россия, было не до глубоких реформ), и нере­шительность самого императо­ра, неуверенность в правильно­сти выбранного пути.

План декабристов

Ещё одна возможность – движение декабристов. Про­граммы Северного и Южного обществ предполагали отмену крепостного права, введение конституции и переход либо к конституционной монархии английского типа (Конститу­ция Н. Муравьёва), либо к рес­публике («Русская правда» П. Пестеля). В отличие от пра­вительственного конституцио­нализма Александра I это был своеобразный конституциона­лизм «снизу». Однако попытка захвата власти в декабре 1825 г. провалилась, а значит, и планы декабристов оказались нереа­лизованными.

Назад к абсолютизму

Дальше – резкий откат. Все последующие императо­ры были противниками кон­ституционных идей. Даже в целом либерально настро­енный Александр II, в правле­ние которого было наконец-то отменено крепостное право и проведены другие серьёзные реформы, соглашался макси­мум на введение народного представительства с законосо­вещательными, а не с законо­дательными функциями (про­екты П.А. Валуева 1863 г., вел. кн. Константина Николаевича 1867 г., М.Т. Лорис-Меликова 1880–1881 гг.).

Это был явный шаг назад по сравнению с проектами начала XIX века. При этом крепостное право было уже отменено, теперь ничто не мешало введению Конститу­ции. Похоже, Александр II просто не хотел расставать­ся с абсолютной властью, впрочем, так же, как его сын и внук. В результате активная часть общества, лишённая возможности легально участ­вовать в политической жиз­ни, стала всё более склоняться к нелегальным, насильствен­ным методам борьбы.

Требование революции

Конституция в России всё-таки появилась, но ста­ла следствием революции 1905–1907 гг. и оказалась явно запоздалой уступкой правящего режима, который потерял инициативу, шёл за событиями, а не впереди них. По Манифесту 17 октября 1905 г. населению России предо­ставляются права и свободы, которые давно действовали в большинстве стран Европы. Легализовывалась деятель­ность политических партий и профсоюзов.

23 апреля 1906 г. были изда­ны Основные законы Россий­ской империи, которые мож­но считать первой русской конституцией, знаменовав­шие переход к дуалистической конституционной монархии с двухпалатным парламентом. Их составители, по сути, вос­произвели проект М.М. Спе­ранского столетней давности, даже палаты народного пред­ставительства назывались так же – Госсовет и Госдума с при­мерно таким же минимальным кругом полномочий.

Советская версия

Что произошло дальше – хорошо известно. Тяготы от уча­стия в Первой мировой войне спровоцировали новую револю­цию, 1917 г., в результате которой монархический режим рухнул, как и прежняя система управ­ления. Пришедшие к власти большевики первоначально попытались создать принци­пиально новую, максималь­но демократическую систе­му управления страной через власть Советов как органов самоуправления трудящихся. Однако в ходе начавшейся Гра­жданской войны был взят курс на максимальную централиза­цию управления и монополиза­цию власти правящей партией большевиков.

Советы оказались отодвину­ты на задний план, а реальная власть стала осуществляться высшими партийными органа­ми. В результате структура вла­сти по конституциям советского периода (РСФСР 1918 г., СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г.) мало соот­ветствовала реальной действи­тельности. Верховная власть формально принадлежала Съезду Советов или Верховному Совету из двух палат, но на деле важнейшие решения принима­лись Политбюро. В конститу­циях провозглашался принцип федерализма, но в действитель­ности управление носило уни­тарный характер. Тем самым советские конституции в глазах населения приобретали чисто формальный характер, един­ственное, что в них по-настояще­му соблюдалось, – это блок соци­альных прав и свобод личности.

После кризиса 1993-го

После краха Советского Сою­за в Российской Федерации шла ожесточённая политическая борьба между Верховным Сове­том и президентом Ельциным. В результате острого кризиса сентября–октября 1993 г. побе­дителем вышла президентская сторона, по сути, осуществив­шая государственный перево­рот. С помощью насильствен­ных действий был разогнан Верховный Совет и отменена прежняя Конституция. Взамен комиссия под руководством С. Шахрая подготовила проект новой Конституции, который и был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. Новая Кон­ституция была весьма специ­фична. Она готовилась в спеш­ке, под конкретный политиче­ский момент и под конкретную личность. Отсюда большое количество нестыковок, про­тиворечий.

По сути, была воспроизведе­на структура власти по дорево­люционным Основным законам 1906 г., даже название нижней палаты парламента было вос­становлено – Государствен­ная Дума с примерно таким же объёмом полномочий. Отличия по большому счёту заключались в терминологии: президентская (а по сути суперпрезидентская) республика вместо дуалистиче­ской монархии и т.д.

Серьёзное отличие было только одно – провозглашал­ся принцип федерализма вме­сто унитарного государства. В целом Конституция отлича­лась явными диспропорциями в соотношении ветвей власти: полномочия Президента мак­симальны, а полномочия парла­мента минимальны и во многом формальны.

Что дальше?

Как и в каком направлении пойдёт дальнейшее конституци­онное развитие России, спрогно­зировать сложно. Приведённый выше обзор показывает, что вне­дрение конституционных идей в российскую действительность происходило с большим трудом, постоянно наталкивалось на сопротивление правящих кру­гов, привыкших к бесконтроль­ности и безответственности. С другой стороны, Конституции в России появились не на пустом месте, они являются воплоще­нием исторической традиции народовластия и самоуправле­ния, которая никогда полностью не прерывалась и периодически проявлялась на самых разных уровнях.

Недавние предложения пре­зидента Путина о внесении изменений в Конституцию, предполагающие расшире­ние полномочий Федерально­го собрания, выглядят вполне логичными. Построение право­вого и социального государства, борьба с коррупцией, назревшие реформы – всё это невозможно без полноценного парламен­та и повышения гражданской и политической активности общества. Во всяком случае, мировая практика свидетель­ствует именно об этом.

Виталий Захаров,
доктор исторических наук, профессор МПГУ