Российская бюрократия в её нынешнем виде – серьёзнейший тормоз для модернизации страны
Сергей МИРОНОВ, председатель Совета Федерации, председатель партии «Справедливая Россия»
Сложные и масштабные задачи по модернизации, встающие перед Россией, побуждают к критической оценке состояния всей нашей системы государственного управления. Надо откровенно признать: с нынешним уровнем бюрократизма и коррупции, с той степенью отчуждения чиновничества от интересов общества, какую мы имеем сегодня, добиваться кардинальных преобразований крайне проблематично. В своё время многим казалось: стоит, мол, вывести страну на демократический путь, покончить с всевластием номенклатурщиков КПСС, и облик государства сам собой очеловечится. Но вот уже почти два десятилетия мы живём в новой России. Изменилась страна, её экономика, жизнь миллионов людей, а вот бастионы бюрократии не только не поколеблены, но, скорее, даже укрепились.
По официальным данным, к началу 2009 года в России насчитывалось 1,7 млн. чиновников различных уровней. Это в два с лишним раза превышает показатели 1990 года. Если в последние годы существования СССР один чиновник приходился на 220 жителей, то ныне уже на каждые 100 россиян по чиновнику. Не странно ли? Ведь, казалось бы, государство активно избавлялось от избыточных функций, проводилась административная реформа, призванная упорядочить структуры управленческого аппарата, прошло множество аппаратных реорганизаций и сокращений. И к чему мы пришли?
Один гражданин, приславший в мою интернет-приёмную жалобу на самоуправство местных начальников, с горечью написал: «Постсоветские бюрократы гораздо циничнее советских. У тех была какая-то острастка: они побаивались жалоб в ЦК, инспекторов из партгосконтроля, фельетона в газете. А чего боится нынешний чиновник? Ничего!» Сказано категорично. Но действительно: эффективной системы демократического контроля за деятельностью госаппарата пока не создано. А тем временем значительная часть бюрократии втянулась в процессы раздела и передела собственности. Многие чиновники превратились в теневых бизнесменов, повязанных круговой порукой. Новая ситуация, что называется, «снесла крышу» некоторым деятелям, побудила их уверовать в свою исключительность. «На языке – государство, а в мыслях – пирог с казённой начинкой», – метко характеризовал когда-то бюрократов своего времени М.Е. Салтыков-Щедрин. Увы, помыслы иных нынешних чиновников простираются куда дальше «пирогов» – к пакетам акций крупных компаний, крупным банковским счетам, роскошным виллам и яхтам. И более того – к экономическому и политическому господству в стране.
Здесь надо оговориться: давая негативные оценки российской бюрократической машине в целом, мы, разумеется, не должны огульно, чохом обвинять всех госслужащих. В системе госслужбы работают тысячи и тысячи добросовестных руководителей и специалистов, честно выполняющих свои служебные обязанности. Труд этого массового слоя госслужащих надо уважать, соответствующим образом оценивать. Никто не предлагает по-хунвейбински объявлять «огонь по штабам». Речь о другом: о том, что надо видеть системные проблемы, извращающие суть и смысл государственного управления. Ведь даже порядочный и профессиональный человек, вынужденный работать в ущербной системе, может поневоле превратиться в «человека-функцию», действующего по бездушной логике бюрократического механизма.
Когда-то выдающийся немецкий социолог и экономист Макс Вебер создал теорию «рациональной бюрократии». К сожалению, мы в России пока часто имеем дело с иррациональной деятельностью как отдельных чиновников, так и целых ведомств. В том числе в тех случаях, когда назревшие и нужные стране преобразования подменяются бюрократическими эрзацами. Как тут не вспомнить навязанный обществу ЕГЭ, который осложнил жизнь всем, но зато позволил имитировать кипучую деятельность чиновникам от образования. А пресловутая монетизация льгот? Яркий образчик того, как отечественная бюрократия умеет пудрить людям мозги красивыми лозунгами и облегчать себе жизнь, сбрасывая ответственность за целые пласты социальных обязательств. Сюда же я отнёс бы и нынешнюю попытку коммерциализации бюджетной сферы. Формальный, бюрократический подход к этой сомнительной реформации грозит аукнуться ущемлением интересов миллионов россиян.
Запомнился сюжет, который как-то довелось увидеть по ТВ. В приёмную одного из начальников пришла группа граждан, ставших в своё время жертвами одной из мошеннических строительных пирамид. Учтя, что местные чиновники многократно отфутболивали их обращения, обманутые дольщики на этот раз пригласили группу телевизионщиков. Надеялись, что хоть под оком телекамер их соблаговолят выслушать. Наивные! Кончилось всё тем, что появился высокомерный, дородный начальник и просто вытолкал взашей и просителей, и тележурналистов.
Чиновник, уверенный в безнаказанности, выбрасывающий граждан из приёмной, по сути своей предназначенной для того, чтобы они сюда приходили и обращались, – это ли не абсурд? Это ли не символ неблагополучия? Увы, фактов подобной же твердолобости в избытке на самых разных уровнях. Чего стоит питерская ситуация вокруг пресловутой башни Охта-центра? В эпицентре спора о ней уже не столько архитектурные разногласия, сколько вопрос о том, имеет ли общественность Питера хоть какое-то право голоса при решении важнейших городских проблем? Судя по всему, функционерам наплевать на любые рациональные аргументы. Взгромоздить «кукурузину» над Невой для них стало делом самоутверждения, неким «сакральным» символом чиновного всевластия.
Трижды прав был В.В. Путин, когда в своё время сказал о том, что наше чиновничество в значительной степени представляет собой «замкнутую и надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса». Сильно высказался по этому поводу и Президент России Д.А. Медведев, заявив, что государственный аппарат у нас зачастую выступает как «сам себе суд, cам себе партия и сам себе в конечном счёте народ». То, что руководители страны занимают чёткую позицию в этом вопросе, очень важно. Но одной политической воли первых лиц в таком деле недостаточно. Поставить бюрократию на место, заставить её играть конструктивную роль можно лишь всем миром, создавая демократические противовесы, формируя среду, в которой труд честного госслужащего был бы престижен и уважаем, а у бездушных чинуш и мздоимцев, что называется, земля горела под ногами.
Крайне важна система ответственности. В последние годы у нас существенно выросли зарплаты чиновников. В принципе это правильно. Лучше платить чиновнику достойные деньги, чтобы он дорожил местом и честно выполнял обязанности, нежели держать его на нищенском пайке, подталкивая заниматься кормлением с должности. Во многих странах поступают именно по этой логике. Во время январского визита в Сингапур мне довелось ознакомиться с тамошним опытом борьбы с бюрократизмом и коррупцией, который признаётся одним из самых успешных в мире. Они не скупятся на высокие зарплаты сотрудникам госаппарата, но обязательно коррелируют их с экономическим ростом страны. Если же чиновник провинился, он получает по полной: разорительные штрафы, запрет на работу в госорганах, конфискация имущества, подробное разоблачение в СМИ и т.д. В общем, «правила игры» выстроены так, чтобы люди и не помышляли об «административной ренте» и сознавали выгоды честной и профессиональной работы.
А что у нас? Средний уровень зарплат граждан в стране из-за кризиса упал, а вот зарплаты чиновников в 2009 году в среднем, несмотря ни на что, выросли. Пусть немного (на 4,4 процента), но уже никак нельзя говорить о связи оценки труда госаппарата с конечными экономическими результатами, с уровнем жизни граждан. При этом, что характерно, рост официальных доходов не снижает чиновничьи аппетиты на поборы и взятки. Они тоже растут. Растёт и давление на бизнес, сохраняются административные барьеры, не уменьшается поток жалоб на волокиту и самоуправство. Ясно, что одними пряниками госаппарат от бюрократизма не излечить. Нужен и кнут. Повышение зарплат чиновникам должно непременно сочетаться с повышением спроса с них. Партия «Справедливая Россия» выступает, в частности, за ужесточение наказаний за взяточничество и злоупотребление служебным положением, отказ от условных сроков за эти виды преступлений, введение обязательной конфискации имущества осуждённого за коррупцию, а также имущества членов его семьи. Впрочем, это лишь одна сторона дела, связанная с уголовными деяниями. Не менее важно, чтобы принципиальный спрос с чиновника обеспечивался и при повседневном исполнении обязанностей.
Буквально каждый день на ТВ, в прессе, в Интернете предаётся гласности масса конкретных фактов неудовлетворительной работы различных органов власти и аппаратных структур: где-то местные бюрократы замотали решение квартирного вопроса ветерана войны, где-то химичат с земельными участками, где-то манипулируют с тарифами на ЖКХ и т.д. А часто ли мы видим реакцию на критические сигналы? В единичных случаях. Один из журналистов высказался по этому поводу так: «У нас в стране проблемы не со свободой слова, а со свободой слуха». И впрямь: захотят чиновники отреагировать на критику – отреагируют, а не захотят – просто «не услышат» её. С этой «свободой слуха» пора кончать. Оперативное реагирование на критические выступления СМИ должно стать обязанностью соответствующих должностных лиц, регламентированной законодательством.
А взять такую грань проблемы. Анализируя почту, поступающую в мой адрес, прихожу к выводу: процентов 90 жалоб, идущих с мест, вызваны тем, что соответствующие руководители и чиновники просто не выполнили своих прямых обязанностей – не разъяснили людям их права, не разобрались в ситуации, неправомерно отказали в законной просьбе. Сколько это будет продолжаться? Видимо, до той поры, пока мы не введём чёткую норму: мнение населения о работе конкретных чиновников должно быть определяющим критерием. Госслужащий, работа которого вызывает систематические нарекания граждан, который лишь плодит число жалобщиков, пуская их по бесконечному бюрократическому кругу, должен однозначно признаваться непригодным к госслужбе и увольняться с неё.
Безответственность бюрократии идёт от её аморфности, безликости, от размытости норм и правил. Вот почему нужно разработать и внедрить административные регламенты и стандарты оказания государственных услуг населению. Вплоть до конкретизации сроков тех или иных процедур. К примеру, я бы считал правильным установить такой норматив: ни к одному чиновнику человек не должен стоять в очереди более 20 минут.
Полагаю, в этом деле отнюдь не зазорно изучать и использовать лучший зарубежный опыт. Скажем, Швеции, где сумели создать такую систему, при которой каждый гражданин может оперативно получить практически любую информацию из органов власти и проследить, как и кем принимаются решения по его обращению. Открытость госаппарата доведена до такой степени, что простой шведский обыватель при желании может без проблем ознакомиться со свежей почтой самого премьер-министра, причём порой даже раньше, чем сам премьер-министр. Нам сегодня это кажется невероятным. Но спрашивается: если шведы смогли это сделать, почему мы не можем?
Нет никаких оснований бояться раскрывать «внутреннюю кухню» работы чиновничьего аппарата. Это ведь не вопрос обороны и безопасности. Тут большей частью таятся «секреты» совсем иного рода. Вы посмотрите: стоило нам законодательно предписать структурам всех уровней обеспечивать открытость госзакупок, сколько сразу интересного открылось в этой сфере! Во всяком случае, общественности стало гораздо яснее: кто из чиновников распоряжается бюджетными средствами рачительно, а кто привык пускать их на дорогие авто, роскошную обстановку кабинетов и иные прихоти.
Считаю, что в плане утверждения принципа публичности власти весьма полезна внедряемая по инициативе Президента России практика публикации госслужащими высокого уровня и их ближайшими родственниками деклараций о доходах и имуществе. Конечно, кое-что тут пока неоднозначно. Судя по соцопросу, проведённому в апреле Левада-центром, 88% граждан не верят, что в декларациях указаны все доходы чиновников. Ещё примечательнее, что 84% опрошенных при ответе на вопрос «Почему жёны многих высокопоставленных чиновников имеют доходы, многократно превышающие доходы мужей?», выразили убеждённость: дело не в деловой хватке жён, а во властном ресурсе мужей, который используется для умножения супружеских доходов.
Тем не менее уже сам факт, что всё это вынесено на всеобщее обозрение и обсуждение, позитивен. Но, разумеется, ограничиваться только этим нельзя. Уровень доверия к нашему чиновничеству просто удручающе низок. И если мы хотим его повысить, надо обязательно запускать эффективные процедуры проверки соответствия заявленных сведений реальным фактам. Результаты проверок должны быть столь же открыты и подконтрольны общественности, как сами декларации. Кроме того, в дальнейшем надо законодательно расширить круг родственников чиновника, чьи доходы должны быть открыты и обнародованы. Я имею в виду взрослых детей, родителей, братьев и сестёр. Картина сразу может оказаться куда более объективной и красноречивой.
Пока в борьбе с бюрократизмом и коррупцией мы сделали лишь первые шаги. Мы сказали «А», но следом надо говорить и «Б», и «В», и далее по всему алфавиту. Надо ускорять реализацию программы «Электронное правительство», а затем браться и за «Электронный парламент». Надо совершенствовать механизмы общественного контроля за деятельностью госструктур. Надо повышать независимость судебной системы и, в частности, развёртывать систему административных судов, в которых граждане могли бы без затяжек и проволочек отстаивать права, нарушенные чиновниками. Но особо я бы подчеркнул важность такого демократического института, как многопартийность. Опыт многих стран убедительно доказывает, что атмосфера политической конкуренции – лучшая профилактика от бюрократического ожирения власти и госаппарата. К сожалению, политическая система России пока в полной мере эту функцию не выполняет. Причина – гипертрофированная роль партии «Единая России». То, что бюрократия у нас стала самодовлеющей силой, претендующей чуть ли не на статус правящего класса, – это во многом её «заслуга». Ведь на местах мы видим такую картину: именно вокруг партструктур ЕР консолидируется региональная и муниципальная бюрократия, именно вокруг них формируются основные клановые связи, когда «медвежий» партбилет становится и пропуском в бизнес, и индульгенцией от должностных прегрешений. Ну а в центре влиятельные партфункционеры ЕР все носятся с планами подмять под свой контроль Совет Федерации и другие госструктуры, а в перспективе, похоже, не прочь вообще подменить партийной вертикалью всю вертикаль власти. Но ведь такое мы уже проходили!
Тут, конечно, главное слово за гражданами, за избирателями. Они должны сами разобраться в истинной сути происходящих процессов, должны определиться: согласны ли отдать Россию в безраздельное владение бюрократии? Или всё-таки хотят сами быть хозяевами собственной судьбы.
Не приемлю, когда при обсуждении путей борьбы с бюрократизмом и коррупцией звучит некая фатальность и безысходность. Мол, это чуть ли не ментальная черта России, следствие особенностей её исторического развития, тяги народа к «сильной руке» и т.д. Это неправда! Россия не хуже других стран, и она способна, модернизировав государственную машину на демократических началах, вывести её на самый современный уровень. Ну а если уж речь о менталитете, то есть смысл упомянуть об одном феномене российского общественного сознания, подмеченном социологами. У нас граждане (порой осознанно, а порой неосознанно) разделяют понятия «госслужащий» и «чиновник». То есть сама система госслужбы, как таковая, в общем-то вполне уважаема в обществе. Но при этом обобщённый образ чиновничества вызывает резкое неприятие. Почему? Да потому, что в умах россиян живёт идеал государственного человека, увязанный с возвышающей идеей служения, с заботой о народных нуждах, с духовными и нравственными принципами. А вот то, что не соответствует этому идеалу, граждане отвергают, воспринимают как антипод государственности и совершенно чуждую им силу.
Вот почему в центр всей работы по совершенствованию системы управления надо ставить идею служения государства народу. Сможем сделать это – всё у нас получится. Ибо истинная сила государства отнюдь не во всесилии бюрократии, озабоченной собственным благополучием. Сила его – в максимальной приближённости властных структур к населению, в профессиональной этике госслужащих, которые живут интересами общества и отнюдь не стремятся быть «замкнутой кастой». И главное – в том драгоценном самоощущении простого гражданина, когда он твёрдо знает, что небезразличен родному государству и имеет все основания ему доверять.
Код для вставки в блог или livejournal.com:
Пирог с казённой начинкойРоссийская бюрократия в её нынешнем виде – серьёзнейший тормоз для модернизации страны. |
| КОД ССЫЛКИ: |