В последние годы Московская городская дума сформировала законодательную основу для эффективной работы органов местного самоуправления (МСУ), а внутригородские муниципальные образования были наделены необходимыми полномочиями для решения местных проблем. Какие же конкретные вопросы находятся в сфере компетенция органов МСУ, как складываются их отношения с городской администрацией и каковы перспективы развития? Наш собеседник – председатель комиссии Мосгордумы по государственному строительству и местному самоуправлению Татьяна ПОРТНОВА.
– Татьяна Арториджевна, чем московское местное самоуправление отличается от МСУ в других городах страны?
– Самоуправление прочно вошло в нашу государственную и общественно-политическую жизнь. Это факт, который, как говорится, не требует доказательств. Напомню: в декабре 1993 года была принята новая Конституция Российской Федерации, в которой впервые были продекларированы основные принципы местного самоуправления. В тот же день в столице состоялись первые выборы в Московскую городскую думу. Правда, в тот период местное самоуправление в Москве 
олицетворялось с избранным москвичами мэром и городским парламентом.
В декабре 1996 года в соответствии с городским законом «О районной управе в городе Москве» районные управы стали выполнять одновременно две функции – органа государственной власти района и органа местного самоуправления. С этой целью стали создаваться районные собрания и выбираться советники. При этом советники получили самые серьёзные полномочия: они утверждали бюджеты районов, главу районной управы и т.д. Новая система, хотя и работала более или менее продуктивно, порождала немало вопросов, прежде всего, связанных с двойственностью функций районной управы.
В соответствии с новым федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года 14 марта 2004 года в столице впервые состоялись муниципальные выборы и были образованы 125 муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований. На сегодняшний день структура муниципального образования выглядит так: представительный орган – муниципальное Собрание, состоящее из депутатов, избранных населением муниципального образования, руководитель муниципального образования (председатель муниципального Собрания), работающий как на постоянной, так и не на постоянной основе, исполнительно-распорядительный орган – муниципалитет, состоящий из муниципальных служащих во главе с руководителем.
Этим же законом городам Москве и Санкт-Петербургу, имеющим региональный статус, были определены особенности МСУ. Москве было предоставлено право своими городскими законами устанавливать и изменять границы внутригородских муниципальных образований, осуществлять их преобразование, определять перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества. Ведь одно дело организация самоуправления в сельской местности или небольших городках и совсем другое, если речь идёт о крупном городе с населением более миллиона человек, который территориально поделён на районы. На эти районы очень сложно распространить полномочия органов местного самоуправления, которые закреплены в Конституции и федеральном законодательстве. Ведь организация местного самоуправления, создание соответствующих структур не должны разрушать единое городское пространство. Мы помним, как в 90-е годы некоторые столичные районы стали в соответствии со своими полномочиями решать те или иные вопросы в ущерб жителям других районов. Этого допустить нельзя.
– Закреплены ли особенности столичного самоуправления в городском законодательстве?
– Конечно, в городских нормативных актах всё прописано достаточно скрупулёзно. Весьма заметным событием для местного самоуправления в Москве стало принятие в мае прошлого года закона города Москвы о внесении изменений в закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Это главный закон, по которому сегодня живёт и работает наше МСУ. В новой редакции закона было записано, что перечень вопросов местного значения устанавливается городским законом – законом города Москвы № 56. Более того, этот перечень может быть изменён лишь путём внесения изменений и дополнений в этот закон. И никак иначе.
– Татьяна Арториджевна, так всё-таки какие конкретные вопросы сегодня могут решать органы местного самоуправления?
– Вопросы, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления, структурированы в четыре группы: прямые полномочия, участие органов самоуправления в решении вопросов, которыми занимаются государственные органы власти, согласование и внесение предложений.
В соответствии со сложившейся практикой к вопросам местного значения были отнесены некоторые вопросы социальной направленности, ведь проблемы жизнеобеспечения, обустройства быта интересуют людей в первую очередь. В частности, речь идёт о принятии решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации, принятии решений по охране имущественных и неимущественных прав и законных интересов несовершеннолетних, развитие местных традиций и обрядов, рассмотрении жалоб потребителей, консультирование их по вопросам защиты прав потребителей и некоторые другие вопросы. Однако мы прекрасно понимаем, что основные социальные стандарты должны устанавливать городские власти, они должны быть едиными на всей территории Москвы.
Следует подчеркнуть, что мы учитываем мнение муниципалов при решении всех серьёзных вопросов, связанных с городским хозяйством. В частности, введены нормы согласования с органами МСУ вносимых управами районов в префектуры административных округов города Москвы предложений о предоставлении земельных участков для стоянок автотранспорта, предложений по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети и по вопросам целевого назначения нежилых помещений, расположенных в жилых домах. Эти нормы основаны на принципе координации деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы.
Органы местного самоуправления принимают непосредственное участие в проведении комплекса мероприятий по государственному экологическому контролю, в осуществлении ежегодного персонального учёта детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, во взаимодействии с отраслевыми, функциональными и территориальными органами исполнительной власти города Москвы и образовательными учреждениями, в организации работы пунктов охраны общественного порядка и их советов, в работе призывной комиссии в соответствии с федеральным законодательством, в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий, в проведении публичных слушаний по вопросам градостроительства. Одним словом, перечислять можно очень долго. Лучше, наверное, обратиться к самому закону, где всё подробно расписано по пунктам.
– Оправдывает ли себя практика наделения органов МСУ отдельными полномочиями города Москвы?
– Считаю, что оправдывает. При этом хочу заметить: одно дело вертикаль власти. Там всё понятно: «сверху» выделяют деньги, а подчинённые структуры выполняют возложенные на них функции. Органы же местного самоуправления – это самостоятельные органы власти, не входящие в систему государственной власти, которые решают важнейшие вопросы жизни москвичей.
В 2005 году органам местного самоуправления были переданы функции по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних. Сегодня с полной уверенностью можно сказать: подобный шаг себя полностью оправдал. Комиссии работают в тесном контакте с органами опеки и попечительства, которые изначально находились в ведении муниципалитетов. Новые полномочия позволяют более активно вести работу по профилактике правонарушений в молодёжной среде.
В ноябре прошлого года был принят городской закон № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства». Этот правовой акт был направлен на повышение эффективности работы с населением, в первую очередь с детьми и молодёжью, ведь органы местного самоуправления ближе всего к жителям, что особенно важно при проведении мероприятий на конкретной территории.
Одновременно с полномочиями для реализации новых задач органам местного самоуправления переданы материальные ресурсы: нежилые помещения, дворовые спортивные площадки и сооружения, клубы, местные стадионы. В частности, в соответствии с постановлением правительства Москвы муниципалитетам было передано 854 нежилых помещения для организации досуговой и физкультурной работы, 2592 спортивные площадки и сооружения на внутридворовых территориях с имеющимся на них оборудованием. Правда, всё имущество по-прежнему останется в собственности города, а муниципалитеты смогут безвозмездно использовать его и передавать некоммерческим негосударственным организациям для проведения досуговой и спортивной работы.
Финансирование дополнительных полномочий осуществляется за счёт субвенций из городского бюджета и идёт в первую очередь на содержание муниципальных учреждений, специалистов муниципалитетов (из расчёта 2 специалиста на 20 тысяч жителей муниципального образования), на зарплату спортивных тренеров, на эксплуатационные расходы по содержанию нежилых помещений, на проведение досуговых мероприятий, организацию и проведение праздников, конкурсов.
Кроме того, в связи с внесением изменений в Гражданский кодекс с 1 января 2008 года полномочия по опеке и попечительству стали передаваться органам государственной власти, которые, в свою очередь, наделяют ими органы МСУ. То есть эти полномочия становятся государственными, а это значит, что они передаются органам местного самоуправления вместе с деньгами, кадрами. Так, если до настоящего времени на 5000 детей приходилось по 1 специалисту в органах опеки и попечительства, то теперь один специалист будет работать с 2000 детей и один специалист со 100 детьми-сиротами. То есть численность работников в органах опеки и попечительства увеличивается практически вдвое в каждом муниципальном образовании города, а общая численность работников возрастает с 568 человек до 1098 по всей Москве. Из бюджета 2008 года на работу по опеке и попечительству выделено 713,7 млн рублей. С другой стороны, государственные полномочия означают и государственный контроль деятельности органов опеки и попечительства, что, безусловно, необходимо для создания правовой основы защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
– В апреле на заседании вашей комиссии депутаты рассматривали проект закона «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере благоустройства территорий». Что вы думаете по этому поводу?
– Этот законопроект, предлагающий передать органам местного самоуправления право организации работ по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора, по оборудованию и ремонту детских, спортивных, рекреационных площадок и т.д., носит довольно спорный характер. Поэтому в таком виде он не получил поддержки у представителей муниципальных образований. В частности, отмечалось, что нельзя из созданной в городе системы обращения с отходами, предусматривающей не только сбор и вывоз мусора, но и сортировку, переработку его, выделять одну часть и поручать выполнять её местному самоуправлению. О том, что перераспределение части полномочий в сфере благоустройства нарушит принцип сохранения единства городского хозяйства, комплексный подход к повышению комфортности жилой среды города, говорится и в поступившем от мэра заключении на этот документ. Ранее переданные местному самоуправлению полномочия составляют единый комплекс, они дополняют друг друга. Предложенный же законопроект искусственно «выдёргивает» полномочия, он не основан на практическом опыте, а потому способен лишь создать ненужные проблемы.
– Как складываются отношения между органами местного самоуправления и столичными органами государственной власти?
– Они могут складываться только в рамках действующего законодательства: Конституции, федеральных и городских законов. Чётко расписано, как соотносятся одни органы власти с другими, кто и какие решает вопросы. Здесь не скажешь: вы нам не нравитесь, мы не будем с вами работать. Депутаты избираются на четыре года, и с ними необходимо вести полноценную работу. Мы, в свою очередь, регулярно приглашаем представителей местных органов власти на заседания думских комиссий, стараемся по тем или иным важным вопросам выработать согласованную позицию.
Кроме того, органы государственной власти и органы МСУ создали совместные окружные и районные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие группы, которые позволяют оперативно решать самые разные вопросы.
Как видите, работа очень многогранная, начиная от совместного решения тех или иных серьёзных городских проблем до организации учёбы муниципальных служащих и информационной поддержки органов местного самоуправления. Одним словом, у государственных органов власти столицы с органами местного самоуправления сложились нормальные рабочие отношения, которые мы намерены развивать и совершенствовать.
– Какими вы видите перспективы развития местного самоуправления в столице?
– Перспективы – в дальнейшем совершенствовании органов местного самоуправления. Не секрет, что они и дальше будут получать дополнительные государственные полномочия города Москвы. Будет укрепляться их материальная и финансовая база. Конечно, мы не можем поделить городской бюджет на 125 муниципальных образований, это означало бы крах всего городского хозяйства. Однако финансовая поддержка органов местного самоуправления будет расти.
Многие люди плохо понимают, что представляют собой органы МСУ, зачем они нужны, чем они занимаются, на что тратят деньги. Мы должны чётко объяснить москвичам: главная цель местного самоуправления состоит в том, чтобы улучшить качество жизни каждого человека, который проживает на территории муниципального образования.
Беседовал