150 лет назад император Александр II, подписав «Положение об уездных и губернских земских учреждениях», положил начало Земской реформе. О её результатах и уроках мы беседуем с крупнейшим отечественным специалистом по реформам 1860–1870-х годов, профессором Московского педагогического государственного университета Леонидом ЛЯШЕНКО.
– Леонид Михайлович, разработку реформы местного самоуправления Николай Милютин и Пётр Валуев начали ещё в конце 1850-х годов во время подготовки отмены крепостного права. Очевидно, что Земская реформа – продуманный шаг. Но что заставило власть сделать его?
– Земская реформа, как и остальные реформы 1860–1870-х годов, безусловно, являлась продуманным шагом. Органы самоуправления, существовавшие в Российской империи с 1785 года, после отмены крепостного права во многом стали фикцией, поскольку не соответствовали сложности новой системы социальных отношений. Ведь они охватывали лишь дворянство и зажиточные слои города. Кроме того, после отмены крепостного права помещики потеряли значительную часть власти и в уезде, и в губернии. А потому требовалось восполнить властную лакуну, создав новые органы самоуправления, причём с более широким социальным составом их участников. Именно поэтому земства изначально были объявлены всесословными – в число их гласных (депутатов) должны были входить представители дворянства, крестьянства, священнослужителей, купечества, прочих владельцев недвижимости.
К сожалению, Земскую реформу постигла судьба почти всех реформ времён Александра II: её проект разрабатывался либералами, а проводился в жизнь консерваторами. По проекту Милютина к земствам должно было перейти всё управление местным хозяйством, а состав их определялся не принадлежностью к сословию, а лишь имущественным цензом. Однако Валуев усилил продворянский характер земских органов и значительно затруднил попадание в них представителей крестьянства вне зависимости от их материального положения.
В результате – в губернских земских собраниях оказалось 74 процента дворян, 10 процентов крестьян и 15 процентов представителей остальных слоёв населения, а председателями земских собраний могли стать только дворяне.
В компетенцию земств входило следующее: забота о местном хозяйстве и благоустройстве, распределение государственных податей и земских сборов, устройство и содержание благотворительных учреждений (дома престарелых, инвалидов, сиротские заведения и т.п.), обеспечение населения медицинской помощью и школьным образованием.
На жалованьи у земств по найму работали врачи, учителя, техники, ветеринары, статистики, землемеры, сотрудники почт и прочие служащие, составлявшие третий элемент в земстве (первым элементом считались гласные земских собраний, вторым – члены земских управ, выбираемых этими собраниями). Средства на наём служащих поступали от земских сборов, составлявших один процент с капитала каждого проживающего в данной местности.
– Правильно ли считать, что на земскую службу шли состоявшиеся в своей профессии люди, которые были достаточно обеспечены и не преследовали цели личного обогащения? Или же картина была более сложной и пёстрой?
– Если иметь в виду гласных земств, то обогатиться на этом месте было очень трудно, хотя прецеденты бывали, особенно при строительстве железных дорог, проходивших через тот или иной уезд или губернию. Встречались и недобросовестные поставщики или подрядчики, но их вряд ли можно считать земскими деятелями или служащими.
В целом же земские деятели честно и добросовестно выполняли свои обязанности, да они, в общем-то, были на виду у своих коллег и общества, что сдерживало всякие негативные инстинкты. Что касается врачей, учителей и других служащих, то для них образование земств означало прежде всего появление новых рабочих мест, что оказалось весьма немаловажно. Обогатиться с помощью своей службы у них не было никакой возможности, недаром в 1870–1880-х годах средняя продолжительность их жизни составляла всего 33–34 года.
Объясняется это хроническим недоеданием, отсутствием достаточно тёплой одежды, протопленных жилищ, что приводило к ослаблению врождённого иммунитета, заболеванию гриппом, злокачественной лихорадкой, а то и туберкулёзом.
 |
| Деятели Никольского уездного Земского собрания и управы. Состав после выборов 1911 г. Фото 1910-х гг. |
 |
| Земская школа. 1908–1912. |
– Тем не менее правомерен ли взгляд на земство как на социальный лифт?
– Вряд ли об этом можно говорить уверенно и однозначно. «Звёзды» земств, конечно, становились известны обществу, заслуживали уважение населения. Но это не давало им возможности повышать свой социальный статус. Общественная поддержка, нравственный авторитет – да, безусловно, но не карьерный рост. Хотя и это очень и очень немало. Позже достаточно большое количество земцев станет крупными общественными, в основном либеральными, деятелями, завоюет всероссийскую известность и приобретёт заметный политический вес и капитал.
– А что ближе к истине: земские деятели своим авторитетом укрепляли царскую власть или наоборот, власть своим авторитетом поддерживала их?
– Тут придётся коснуться предыстории вопроса. Как только начались разговоры об учреждении земств, различные политические силы России начали связывать с будущими органами самоуправления свои собственные и весьма различные надежды и представления. Консервативное дворянство увидело в земствах возможность избавиться от мелочной опеки чиновничества и стать полновластными хозяевами в уездах и губерниях. Затем после создания Всероссийского земства они надеялись получить в нём большинство и влиять на правительственные решения в собственных интересах.
Для либералов земства представлялись едва ли не последней возможностью попытаться засыпать, заровнять ту пропасть, которая пролегла между образованным обществом и народными массами страны. Во-первых, земства объявлялись всесословными или бессословными органами, т.е. в них предстояло встретиться депутатам от всех слоёв населения России. Во-вторых, земства могли обсуждать только чисто хозяйственные проблемы, а потому острые, обычно разъединяющие людей политические дискуссии в них исключались по определению. Обсуждая же возможность и необходимость открытия школ, больниц, благотворительных учреждений или дорог, крестьяне и дворяне могли научиться слушать и понимать друг друга, вникать в аргументы коллег, уважать их точку зрения, понимать их трудности и надежды.
С точки зрения революционеров земства могли стать первым шагом к принятию в России конституции, а значит, прологом к новым важным политическим реформам. Даже после убийства Александра II радикалы, обращаясь с письмом к его преемнику, Александру III, требовали, чтобы верховная власть как можно быстрее созвала Земский собор или Учредительное собрание, то есть ввела в стране представительное правление. Они надеялись, что новый монарх, напуганный убийством отца, может пойти на такой шаг.
– Надежды были беспочвенны?
– В первой половине 1860-х годов император и правительство в глазах разных политических сил пользовались безусловным авторитетом и являлись лидерами нации, но не воспользовались удачным моментом. Для них земство являлось, во-первых, необходимой платой дворянству за потерю его власти над крепостными крестьянами, а во-вторых, фискальным учреждением, которое, помимо прочего, снимает с центральных учреждений заботы о местном хозяйстве, школе, больницах...
Позже, когда земцы-либералы перешли в оппозицию к верховной власти, последняя стала относиться к земству с подозрением и вряд ли собиралась поддерживать его своим авторитетом. Земства же доказали свою жизнеспособность. Более того, земские школы и больницы сделались одними из лучших подобных учреждений в России. Тем самым они опосредованно поддерживали и укрепляли режим, хотя во многом были с ним не согласны.
– Многие ли земские деятели позже становились чиновниками? Кто-то из земцев сделал заметную карьеру на государственной службе?
– Такой статистики мне никогда не встречалось, и это, на мой взгляд, свидетельствует о том, что заметной чиновничьей карьеры никто из земцев не сделал. Да и вряд ли это было возможно, если иметь в виду непростые отношения верховной власти, местных органов власти и земств.
– В своей книге «Александр II, или История трёх одиночеств» вы заметили: «В ходе реформы не было создано ни высшего – Всесословного земства, ни низших – волостных. Всё это позволило шутникам называть земства «зданием без фундамента и крыши». По словам известного консервативного журналиста Каткова, в России получилось самоуправление, «напоминавшее гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может этого сделать». Справедливы ли были острословы? Планировала ли власть продолжить постройку земского «здания»?
– Острить и ёрничать издавна считалось любимым занятием российской интеллигенции, хотя в оправдание надо заметить, что частенько ничего другого ей и не оставалось. Однако давайте попробуем вернуться к конкретным фактам.
По закону о земствах 1864 года они были открыты в 34 из 78 российских губерний и областей, а затем в течение 15 лет постепенно образовались ещё в 20 губерниях. В Сибири и северных губерниях России их вообще не существовало, поскольку там не было дворянского землевладения, а следовательно, не могло возникнуть желаемых правительством продворянских органов местного самоуправления. Кроме того, бюджеты, установленные государством для земств, никогда не выполнялись полностью, что затрудняло их полноценную деятельность.
Заметные изменения в социально-экономической сфере, происходившие в пореформенной России, настоятельно требовали проведения и политических преобразований, дабы избежать опасного перекоса в различных сферах жизни страны. Однако Зимний дворец решился на них лишь в конце 1880 – начале 1881 годов. Именно тогда Александр II одобрил проект Михаила Лорис-Меликова, согласно которому могло возникнуть некое подобие общероссийского земства.
Однако после убийства императора народовольцами этот проект был снят с повестки дня. В результате – возникла довольно странная ситуация, когда в самодержавном государстве действовали выборные и относительно самостоятельные в хозяйственных вопросах органы местного самоуправления, но не охватывавшие всей территории империи. Они быстро доказали свою необходимость и жизнеспособность, а потому избавиться от них правительство уже не могло, да и не желало.
Не стоит забывать и о том, что земства сделались для россиян своеобразной школой общественно-политической жизни. Депутаты, выбранные в них, должны были научиться убедительно представлять и защищать свою точку зрения, уметь анализировать выступления оппонентов, понимать их аргументацию и искать собственные аргументы, значимые для коллег.
– 13 июня 1867 года вышел закон «О порядке производства дел в сословиях и общественных собраниях», запретивший земствам обсуждать не относящиеся к их ведению вопросы. С тех пор земские доклады и журналы подлежали цензуре губернатора. Без его разрешения земства не могли опубликовать в газете отчёт о состоявшемся заседании. Контакты между земствами разных губерний были запрещены. Чем были вызваны эти меры и какие имели последствия?
– Эти охранительные меры были вызваны двумя обстоятельствами. Во-первых, польским восстанием 1863–1864 годов, которое получило широкий резонанс во внутренних губерниях России (в том числе поддержку в радикальной среде). Во-вторых, покушением Дмитрия Каракозова на жизнь Александра II 4 апреля 1866 года, которое потрясло не только правящие, но и широкие общественные круги.
Если говорить о более глубинных причинах принятия законов, стесняющих самостоятельность земств, то надо вспомнить, что правительство Александра II (и его либерально-чиновничья, и консервативная части) опасалось появления в России различных политических партий. Правда, опасались они этого по разным причинам: Милютин боялся, что объединившееся в партии дворянство сможет воспрепятствовать проведению дальнейших реформ; Валуев ощущал в подобных партиях прежде всего угрозу для существующего режима.
В земствах же Зимний дворец не без оснований видел почву для создания неких политических объединений, придерживающихся различных точек зрения, но одинаково неприятных для правительства. Именно этим объясняются многочисленные попытки властей поставить органы местного самоуправления под всё более жёсткий контроль со стороны различных государственных учреждений.
Правда, этот контроль не слишком помог властям. Либеральному движению, давно ставшему фактом в политической жизни страны, до 1860-х годов. не хватало одного – чётких организационных форм. С появлением земств оно получило желаемое, и вскоре земский либерализм становится заметным явлением в жизни России. Правда, либеральное движение оставалось крайне раздробленным, поскольку существовал либерализм западный и национальный, чиновничий и общественный, земский и городской («профессорский»).
– Попробуем сравнить дореволюционное земство с органами местного самоуправления современной России. Что их роднит и что отличает?
– Роднит изначальная задача, поставленная перед ними: успешно решать хозяйственные задачи, стоящие перед тем или иным регионом, заботиться о развитии системы образования, достойном медицинском обслуживании населения, проводить социально ориентированную политику на местном уровне, заботиться о развитии торговли, путей сообщения и т.п.
А отличает, пожалуй, степень успешности решения всех этих вопросов, что связано, на мой взгляд, с бо’льшим, как это ни странно, доверием тогдашнего «центра» земствам, а также с более профессиональным исполнением земскими гласными своих обязанностей. Что же касается работников по найму, то здесь большой разницы не наблюдается. В массе своей учителя, врачи и другие служащие и в наши дни являются такими же подвижниками, как и их земские коллеги.
– В чём состоят главные уроки Земской реформы для России ХХI века? Чему стоит нам поучиться у земских деятелей в первую очередь?
– Думается, что главным уроком Земской реформы является то, что она ясно указывает нам на несовершенство отношений центральных и местных органов власти. Это несовершенство выражается прежде всего в том, что и Московская Русь и Россия изначально строились «сверху вниз», из центра к окраинам, а потому регионы страны всегда жёстко зависели от решений «центра».
Это объяснялось не какой-то «злой волей» или особым желанием правителей лично вершить судьбы страны, а совершенно объективными обстоятельствами: желанием защититься от явных угроз извне и попытками скрепить в одно целое разнородные части постоянно расширяющегося государства. Однако в XIX веке наступает время для начала строительства государства «снизу вверх», поскольку именно такое направление строительства делает страну более современной, устойчивой, отвечающей её собственным насущным потребностям.
Если говорить шире, то речь идёт о желании и умении центральной власти наладить равноправный диалог с обществом, что проще всего добиться с помощью действенной системы местного самоуправления. К сожалению, Зимнему дворцу на всём протяжении существования самодержавной России не хватило ни желания, ни умения наладить подобный диалог, что и послужило одной из причин падения монархии Романовых.
Беседовал Олег НАЗАРОВ